NUEVA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO (parte I)

El 14 de marzo de 2019, se publicó la reforma al segundo párrafo del artículo 22 constitucional, al que también se adicionaron los párrafos tercero, cuarto y quinto, ampliándose el catálogo de delitos por los que el Estado puede ejercer la extinción de dominio, incluyéndose los delitos de corrupción, encubrimiento, los cometidos por servidores públicos, recursos de procedencia ilícita, y los realizados en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

En la reforma se estableció que la acción de extinción de dominio se ejercerá por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal, en el que toda persona tendrá garantizado el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento.

En el artículo Segundo Transitorio del decreto, se estableció que habrá una legislación única en materia de extinción de dominio, sin que el ejercicio de la acción quede exclusivamente en la federación, por lo que cada estado, en sus respectivas jurisdicciones, podrá ejercerla en los supuestos y conforme al procedimiento establecido en la Ley Nacional que será resuelto por los tribunales civiles especializados en cada entidad.

La reforma entró en vigor al día siguiente de su publicación y el Congreso de la Unión contó con un plazo de 180 días para expedir la ley única en materia de extinción de dominio.

NUEVA LEY NACIONAL

El pasado 25 de julio, se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, el Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio, que fue turnado al Ejecutivo Federal para su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que a este momento se haya publicado.

La nueva Ley Nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Federal y tiene por objeto regular la extinción de dominio de bienes a favor del Estado por conducto del gobierno federal y de los estados, según corresponda la jurisdicción, siendo facultad exclusiva del Congreso de la Unión la de expedir la legislación única en la materia que normará los casos de procedencia de la extinción de dominio, el procedimiento para el ejercicio de la acción y la transferencia, administración y destino de los bienes afectados en favor del estado.

Por lo que, como lo ordena el artículo Segundo Transitorio del Decreto, a partir de la publicación e inicio de vigencia de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, quedaran abrogadas tanto la ley federal, como las estatales existentes sobre la materia y derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en la nueva Ley Nacional.

Consecuentemente, la abusiva iniciativa de los alcaldes de Miguel Hidalgo y Álvaro Obregón para endurecer castigos a quienes quebranten sellos de clausura e infrinjan las normas de construcción en la Ciudad de México contenidas en la Ley de Desarrollo Urbano, el Código Penal y la Ley de Extinción de Dominio de la entidad, quedará en eso, en una iniciativa o ejercicio legislativo, dado que aun cuando el Congreso local aprobara esas reformas, quedarían abrogadas al inicio de la vigencia de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en la que no se prevé como delito generador de la acción extintiva el quebrantamiento de sellos de clausura ni la infracción a las normas de construcción en la Ciudad de México.

PROCEDENCIA

En su artículo 3, la Ley Nacional define a la extinción de dominio como la pérdida de los derechos que tenga una persona en relación a los bienes a que se refiere el artículo 7 de la ley, declarada por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación ni compensación alguna para su propietario, para lo cual, el ministerio público investigador, a través de la unidad especializada en extinción de dominio, deberá solicitarla ante el juez civil especializado en la materia, quien, tras el juicio legalmente procedente, será el único facultado y responsable de resolver si procede o no la extinción de dominio.

Acorde con el cuarto párrafo del artículo 22 constitucional, la extinción de dominio solo procederá en los casos de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos y delincuencia organizada.

Hay que tener presente que en el texto constitucional se enuncian los títulos o capítulos en los que se establecen los delitos que a cada uno corresponden, por lo que habrá que remitirse a las leyes, títulos o capítulos respectivos en los que se describen los delitos específicos que integran cada uno, para saber por cuáles de esos ilícitos procederá la extinción de dominio.

En ese sentido, a manera de ejemplo, en el Código Penal Federal se encuentran el Título Décimo “Delitos por Hechos de Corrupción” compuesto de 13 capítulos, en los que, por mencionar algunos, se encuentran los de: abuso de autoridad, ejercicio ilícito de servicio público, cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito. En el Título Décimo Primero, capítulo I, se ubican los cometidos por los servidores públicos. En el Vigésimo Tercero, capítulos I y II, se localizan los delitos de encubrimiento y el de operaciones con recursos de procedencia ilícita, etcétera.

Tratándose de delincuencia organizada es necesario remitirse al artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, en el que se describen los delitos que se cometan en esta modalidad, por ejemplo: el terrorismo nacional e internacional y su financiamiento, las operaciones con recursos de procedencia ilícita, corrupción, pornografía, turismo sexual, lenocinio o tráfico de menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o para resistirlo, robo de vehículos, su desmantelamiento, enajenación, tráfico, posesión, traslado, falsificación o alteración de documentos de vehículos robados, secuestro, secuestro exprés, etcétera.

Consecuentemente, será por los delitos que se contengan en las leyes, títulos o capítulos enunciados en el artículo 22 constitucional, por los que el estado podrá ejercer la acción de extinción de dominio, para lo cual, contará con un plazo de 10 años, contados a partir del día siguiente a aquél en que informe a la unidad especializada responsable de ejercer la acción extintiva, de la existencia de bienes susceptibles de extinción, respecto de los que, en el caso de ser de origen ilícito, la acción es imprescriptible; en tanto que, respecto de los que bienes de origen lícito con destinación ilícita, la acción prescribirá en 20 años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos.

EL PROCEDIMIENTO

El procedimiento consta dos etapas:

1) La preparatoria, a cargo del ministerio público para la investigación y acreditación de los elementos de la acción que son: i) la existencia de un hecho ilícito y de algún o algunos bienes de origen o destinación ilícita; ii) el nexo causal entre el hecho ilícito y el o los bienes indicados y iii) el conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular del o los bienes, del destino ilícito de estos o que sea producto del delito, elemento que no se tendrá por cumplido cuando se acredite que el titular estaba impedido para conocerlo.

2) La judicial, proceso que comprende desde la admisión de la demanda, hasta la ejecución de sentencia, que será de naturaleza civil, de carácter patrimonial y se tramitará por una vía especial, ante jueces especializados en extinción de dominio, a través de un proceso oral y público con características similares al juicio oral penal. Este juicio será autónomo, distinto e independiente de aquél o aquellos de naturaleza penal de los cuales se haya obtenido la información de los hechos que sustentan la acción de extinción de dominio o de cualquiera otro iniciado con anterioridad o simultáneamente.

En contra de las resoluciones de trámite emitidos por el juez, procederá el recurso de revocación que resolverá el mismo emisor y, en contra de autos, resoluciones dictadas en audiencias y de la sentencia definitiva, procederá el recurso de apelación que conocerá y resolverá la sala superior, sin que la ley precise si también la sala superior deberá ser especializada en extinción de dominio.

De las demandas de extinción de dominio deberá realizarse asiento en los registros públicos correspondientes a la naturaleza de los bienes sujetos a proceso, por ejemplo: los de la propiedad, del comercio, de valores, etc., así como en el Registro Nacional de Extinción de Dominio.

ADMINISTRACIÓN Y DISPOSICIÓN DE LOS BIENES

La extinción de dominio se podrá aplicar sobre todas las cosas y bienes de carácter patrimonial que se encuentren dentro del comercio, susceptibles de apropiación individual, cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y en particular, los que sean instrumento, objeto o producto de los delitos precisados en la propia ley. Consecuentemente, se aplicará sobre bienes muebles e inmuebles, terrenos, ejidos, empresas, activos y en general, sobre todo tipo de objetos que estén relacionados con la comisión de alguno de los delitos antes mencionados, incluidos los recursos económicos en cuentas bancarias, en efectivo o de cualquier otra forma que también estén relacionados con las actividades ilícitas.

La administración, enajenación, destrucción y destino de los bienes, activos o empresas que sean objeto de extinción de dominio, estará a cargo del Instituto de Administración de Bienes y Activos, actualmente, denominado Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) cuyo actuar será regido por la Ley Federal para la Adquisición y Enajenación de Bienes del Sector Público.

La asignación, transferencia, monetización y enajenación de los bienes afectos a la extinción de dominio, que administre el Instituto, estará a cargo del Gabinete Social de la Presidencia de la República, de nueva creación, el que también decidirá el destino de los productos de las enajenaciones, pudiendo resolver también, que los bienes afectos a la extinción de dominio, sean asignados directamente en favor de las dependencias y entidades de la administración pública federal, la Fiscalía General de la República o de los gobiernos de los estados o municipios.

Se crea también el Registro Nacional de Extinción de Dominio administrado por la Secretaria Técnica de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia en el que se inscribirán las demandas de extinción de dominio, los bienes sobre los que se ejerza la acción, las sentencias y su cumplimiento, siendo una instancia de consulta nacional para las fiscalías del país.

INCONSISTENCIAS

En la nueva ley existen puntos importantes que de no corregirse generaran por una parte, acciones de inconstitucionalidad; por otra, inseguridad jurídica y por otra, impedirán que la extinción de dominio sea una herramienta jurídica efectiva para quitarle a las organizaciones criminales las ganancias obtenidas de su actuar delictivo.

En efecto, en el párrafo cuarto del artículo 22 constitucional, se establece que la extinción de dominio será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de los hechos delictivos indicados en el propio ordinal constitucional. Consecuentemente, la acción extintiva no se podrá ejercer sobre bienes que el dueño, poseedor o afectado, demuestre la legítima procedencia y no se encuentren relacionados con los delitos cuya comisión se investiga.

No obstante, en la fracción IV del artículo 7 de la ley se dispone que la acción extintiva procederá sobre bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a los bienes que: a) sean producto, instrumento u objeto material de los delitos o, b) de aquellos bienes de procedencia lícita, que hayan sido utilizados para ocultar otros de origen ilícito o para mezclar material o jurídicamente unos con otros, cuando no sea posible la localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material de estos.

De lo que se concluye que si la autoridad investigadora no encuentra, no sabe o no le es posible identificar e individualizar los bienes indicados en a) y b), podrá ejercer la acción extintiva sobre bienes de procedencia lícita, que no teniendo relación con los delitos que se investigan, tengan un valor equivalente. Presupuesto que viola el cuarto párrafo del artículo 22 constitucional, así como las garantías de seguridad jurídica, debido proceso y el derecho humano a la propiedad privada. Además, ¿Cómo determinaría la autoridad investigadora el valor equivalente de bienes que ni siquiera ha encontrado, identificado ni individualizado? Diga usted, ¿lo hará a ojo de buen cubero o a golpe de gumaros como acostumbran los funcionarios de la 4ª Transformación?

Adicionalmente, al establecerse en la Constitución, que la acción extintiva procederá sobre los bienes que se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de los delitos indicados en su artículo 22, el ministerio público necesariamente deberá probar la existencia del nexo causal entre el delito cometido y el bien relacionado sobre el que se ejerce la acción de extinción de dominio.

Tan es así que en el artículo 9 de la Ley Nacional se establece al “Nexo Causal” como uno de los elementos de la acción, el cual no se daría al pretender ejercer la acción sobre otro bien de valor equivalente que no tuviera relación con los delitos investigados que motivan la acción extintiva y de hacerlo así, el ministerio público y el juez que lo aprobara estarían violando las garantías de legalidad y debido proceso, así como la garantía y derecho humano a la propiedad privada.

Por otra parte, aun cuando en el texto constitucional y la Ley Nacional se establezca que la acción de extinción de dominio se substanciará a través de un procedimiento judicial de naturaleza civil y autónomo del penal, esto en la realidad, no es del todo exacto, dado que en el proceso civil especializado, el ministerio público también debe probar la existencia de los  delitos por los que se ejerce la acción, la relación de estos con los bienes sobre los que intenta la acción y el nexo causal existente entre ambos. Por ende, aun cuando ambos procesos se realicen de manera independiente, lo cierto es que necesariamente estarán vinculados.

Para lo anterior no es óbice que en el artículo 219 la Ley Nacional se disponga que las resoluciones del juez de la causa penal no influirán sobre la determinación del juez civil ni que en el 14 de la ley se establezca que la acción de extintiva se ejercerá aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal del o los acusados, dado que en el difícil pero posible caso, de que en el proceso penal se resuelva la no existencia del delito por el que se siguió la causa al no haberse integrado o probado sus elementos típicos o por haber sido desvirtuados durante el proceso, es evidente, que el juicio civil de extinción de dominio carecería de causa, en razón de que esta se sustenta en la existencia del delito señalado en el artículo 22 constitucional y en el 1 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio y en la relación directa de ese delito con el bien o bienes objeto de la acción extintiva; por tanto, si no hay delito, no hay motivo para extinguir el dominio sobre ningún bien, por lo que resulta evidente que los procesos penal y civil están vinculados.

Preocupa también el hecho de que aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal del imputado o acusado según la etapa procesal, se pueda ejercer la acción de extinción de dominio, circunstancia que genera inseguridad jurídica para el propietario, poseedor o afectado, ya que sin estar determinada su responsabilidad, se le prive de los derechos sobre sus bienes, acción gubernamental que al ser a priori, constituye un abuso de poder materializado en la confiscación.

Para tratar de evitar la pérdida de sus bienes, el propietario y/o afectado por la acción de extinción de dominio, deberá comprobar la titularidad de sus derechos sobre esos bienes, así como el origen lícito de éstos, que respecto del acto por el que adquirió la propiedad, pagó todos los impuestos correspondientes, que no tuvo conocimiento de las actividades ilícitas que se realizaron con o en ellos o que, habiéndolo tenido, lo trató de impedir y lo puso inmediatamente en conocimiento de la autoridad competente; esto es, que el estado le impone al ciudadano el deber de ser vigilante y delator de las actividades ilícitas, labor que corresponde en exclusiva al gobierno ¡Qué peluca la de Cuca! ¡Ándale, ve y delata al Tortas, al Chute, al 53 o al Ojitos, a ver si vives para rescatar tu propiedad! y si no lo delatas, te la quito, así no más, ¡por mis gumaros!

Imagínese que usted renta una bodega o local con uso de suelo comercial para taller mecánico, a alguien “X” que se dice comerciante y jura que sus ingresos son de legal procedencia. Celebran el contrato de arrendamiento, la renta le es pagada con cheque o transferencia bancaria, usted otorga la factura correspondiente y paga los impuestos respectivos y, por efecto legal del contrato, el arrendatario adquiere la posesión derivada del inmueble, por lo que usted no puede entrar al mismo para saber y verificar qué uso se le está dando y/o qué actividades se realizan en su interior, pues aun cuando solicita el acceso para ese efecto le es negado o constantemente diferido, pero como le están pagando la renta puntual, usted decide no demandar la rescisión del contrato, porque además, vive de esa renta.

Resulta que en ese taller, el arrendatario, guarda y desmantela autos robados ¡claro sin que usted lo sepa! y aun cuando le diera sus vueltecitas a su local, ¿Le generará extrañeza ver en su interior autos sin piezas, partes o en pintura? ¿Habrá causa lógica y objetiva para ir a denunciar a su arrendatario? no lo creo, ¡Ah! pero si a su arrendatario le cae la policía! pues como dijo la abuela ¡ya se fregó el merengue! porque el ministerio público ejercerá la acción de extinción de dominio sobre su inmueble.

Sin duda se requiere una legislación eficaz que permita quitarles a los delincuentes los frutos de su actividad ilícita, no solo para restarles el poder de financiamiento a sus actividades, sino también para impedir que pese a que sean procesados e incluso sentenciados, el malandra, su familia, cómplices y allegados, continúen gozando de la riqueza mal habida, ¡hay que quitársela, sí! pero en todo caso, el ministerio público debe probar que esos bienes y riqueza pertenece a los delincuentes, a su familia, a sus cómplices, a sus allegados o a sus testaferros, la carga de la prueba corresponde a la autoridad y aunque ésta sea muy difícil por todas las marrullerías y triangulaciones de las que se valen los delincuentes, eso no puede ser pretexto para que los terceros ajenos a esas actividades, sin deberla ni temerla, sean despojados de sus bienes.

Es cierto que legalmente, todo aquél que tenga conocimiento de la comisión de un delito tiene el deber de denunciarlo, pero esa obligación no implica que el ciudadano deba realizar labores de investigación, persecución o delación de actividades ilícitas y de presuntos delincuentes; menos cuando el gobierno es incapaz de garantizar la seguridad e integridad física del ciudadano, porque aun reconociendo ese deber legal, una cosa es Juan Domínguez y otra muy distinta…Belisario su carnal.

Existen más inconsistencias y dudas, sin embargo, por extensión, las dejó para la segunda parte.

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