NUEVA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO (parte II)

En la anterior publicación comenté en lo general la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio, señalando algunas de sus inconsistencias, lo que se puede recordar en https://derechoentrenos.wordpress.com/2019/08/03/nueva-ley-de-extincion-de-dominio-parte-i/.

La nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Federal, fue publicada el pasado 09 de agosto y entró en vigor a partir del día siguiente y tiene por objeto ser la herramienta jurídica para que el gobierno federal o los estados, según su jurisdicción, extingan el dominio sobre bienes muebles o inmuebles y/o derechos, que se encuentren relacionados con la comisión de uno o unos de los delitos indicados en el artículo 22 constitucional, con independencia de que los presuntos delincuentes sean o no propietarios de dichos bienes y/o derechos.

REACCIONES

Desde que se dio a conocer la aprobación de la Ley Nacional, se han expresado diversas opiniones y objeciones en su contra, no solo en cuanto que la mayoría morenista la aprobó ignorando las reservas planteadas por la oposición, sino también en cuanto a la violación de derechos fundamentales que en ella se contienen.

Las diputadas Tagle del partido MC y Clouthier de Morena, aseveraron que la ley viola las garantías de presunción de inocencia y debido proceso, generando inseguridad jurídica a terceros propietarios que, siendo ciudadanos inocentes, pueden perder sus propiedades, aun sin acreditarse que hayan participado en alguna forma en los delitos por los que se ejerce la extinción de dominio. Además, porque los bienes objeto de la acción extintiva, pueden ser dispuestos por el gobierno aún antes de que sea dictada la sentencia que declare procedente la extinción de dominio, pudiendo disponer discrecionalmente de los recursos que se obtengan de la enajenación de los bienes.

Por su parte, el Presidente de la COPARMEX expresó que la Ley Nacional de Extinción de Dominio violenta la presunción de inocencia y pone en riesgo el respeto a la propiedad privada, amén de que la desposesión y la venta anticipada de bienes de propiedad de personas presuntamente involucradas en actos ilícitos, sin que exista una sentencia condenatoria, vulnera la garantía de debido proceso.

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

En México la presunción de inocencia tiene su antecedente más antiguo en la Constitución de Apatzingán de 1814, que en su artículo 30 establecía: “todo ciudadano se reputa inocente, mientras no se declare culpado”, pero esta Constitución no tuvo vigencia en nuestro país y las posteriores, incluida la de 1917, no tomaron en cuenta este derecho fundamental.

En 2008, con la reforma constitucional en materia de justicia penal, se pasó de un sistema inquisitivo, a un sistema acusatorio que entre otros, estableció el derecho fundamental a la presunción de inocencia reconocido expresamente en el artículo 20, apartado B, fracción I de la Constitución, referente a los derechos de toda persona imputada, siendo el primero, que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa y, en el mismo sentido, se establece en el artículo 13 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

Lo anterior adquirió mayor fuerza en 2011 con la reforma en materia de derechos humanos, con la integración a nuestro sistema del principio pro persona, que obliga a los jueces a realizar una interpretación de la norma para lograr una protección efectiva de los derechos fundamentales, incluida la presunción de inocencia.

Ahora bien, en el 2015, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) emitió jurisprudencia con el rubro: “EXTINCIÓN DE DOMINIO. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA NO ES APLICABLE AL JUICIO RELATIVO”, en la que se pronunció en el sentido de que el principio de presunción de inocencia tiene por objeto evitar que se sancione penalmente al probable responsable antes de que se demuestre su culpabilidad en sentencia definitiva; por tanto, este principio fue concebido como un derecho exclusivo del proceso penal y el objeto de su contenido es establecer la presunción de inocencia como un derecho constitucional de los imputados dentro del proceso penal correspondiente.

En consecuencia, dicho derecho no es aplicable al procedimiento de extinción de dominio, porque, esa materia es autónoma de la penal, dado que en aquél no se formula imputación al demandado por la comisión de un delito y, si bien, la acción extintiva tiene su origen en la comisión de alguno de los delitos establecidos en el artículo 22 constitucional, también lo es que su objeto no es sancionar penalmente al responsable de la comisión de dichos antisociales, sino resolver sobre la vinculación existente entre un determinado bien y el delito cometido, sin prejuzgar sobre la culpabilidad del autor o partícipe del mismo.

No obstante, el hecho de que la presunción de inocencia no sea extensiva al juicio de extinción de dominio, no significa que en este, pueda omitirse el respeto al trato procesal imparcial y a la garantía de defensa adecuada del patrimonio, ni puede colocar al demandado en condición tal, que sea él quien deba demostrar la improcedencia de la acción; pues para tal efecto se parte de la presunción de buena fe a partir de la cual se distribuye la carga probatoria que corresponde a cada una de las partes, activándose el principio de que sólo las afirmaciones están sujetas a prueba y no las negaciones, salvo cuando envuelvan la afirmación expresa de un hecho (Onus Probandi), que encuentra su fundamento en la imposibilidad casi absoluta de comprobar los hechos negativos.

Si bien, la SCJN estima que al juicio de extinción de dominio no le son aplicables los principios del derecho penal por considerarse de naturaleza distinta, no por ello la autoridad esta exenta de respetar las garantías mínimas previas al acto de privación de la propiedad, como lo son las garantías de los procedimientos civiles, incluyendo la presunción de buena fe, que es un principio general del derecho que está implícito en la Constitución Federal, a fin de no dejar en estado de indefensión al posible afectado.

Es este tenor, técnicamente, la Ley Nacional de Extinción de Dominio no viola el principio de presunción de inocencia, los que no implica que no viole el principio onus probandi y otros derechos fundamentales y humanos, como los de presunción de buena fe y el debido proceso.

PRINCIPIO GENERAL DE BUENA FE

La buena fe se define como la creencia de una persona de que actúa conforme a la ley; constituye un principio general del derecho, consistente en un imperativo de conducta honesta, diligente, que excluye toda intención maliciosa y se ajusta al modelo ético vigente en la sociedad.

En el artículo 15 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio se establece que se presume la Buena Fe en la adquisición y destino de los bienes, pero para gozar de esta presunción el demandado deberá probar: I) el origen lícito de esos bienes; II) que la titularidad de sus derechos consta en documento de fecha cierta y anterior al hecho ilícito; III) que respecto del acto por el que adquirió la propiedad, pagó todos los impuestos correspondientes; IV) que estuvo impedido de conocer las actividades ilícitas que se realizaron con o en ellos o V) que habiendo tenido conocimiento, lo trató de impedir y lo puso oportunamente en conocimiento de la autoridad competente.

Ahora bien, la presunción de Buena Fe se debe analizar conjuntamente con el concepto que de esta se plasma en la fracción III del artículo 2 de la ley, en donde describe que buena fe: “Es la conducta diligente y prudente exenta de culpa en todo acto o negocio jurídico relacionado con los bienes objeto del procedimiento de extinción de dominio”. Por tanto, para que se considere que el demandado actuó de Buena Fé, su conducta debe estar exenta de culpa; esto es, que cumplió con todos los deberes que debía conocer y observar.

La ley no precisa qué tipo de culpa es la que anularía la Buena Fe; esto es, si se trata de culpa por negligencia por la omisión del demandado en realizar una acción que estaba obligado a hacer o, por imprudencia, al desarrollar una conducta que no debía realizar.

Tampoco indica el grado de culpa que anularía la Buena Fe; esto es, si solo la conducta mas imprudente, descuidada o negligente (culpa grave) sería la que anularía la Buena Fe o aquella que en la que incurriría una persona normalmente cuidadosa y sensata (culpa leve).

Por la gravedad de las consecuencias jurídicas para el demandado, considero que la culpa a examinar para la anulación de la Buena Fe, es la Culpa Grave, que implica la omisión de las precauciones mas elementales, dejando de prever lo que la mayoría de las personas tendrían previsto, lo que se equipara a la malicia o al dolo. Sin embargo, la omisión legislativa, lleva a concluir, que la culpa en cualquiera de sus grados anularía la presunción de Buena Fe.

Lo anterior aunado al requisito establecido en el artículo 15 referente a que el demandado debe probar que estuvo impedido para conocer las actividades ilícitas que se realizaron con o en los bienes, compromete el derecho de defensa, ya que el adjetivo “impedido” implica la existencia de un hecho o circunstancia ajeno a la voluntad, que obstaculizó el conocimiento del hecho. Por tanto, el demandado deberá probar cómo, cuándo y de qué manera “estuvo” impedido para conocer el hecho ilícito, así como el hecho o circunstancia que obstaculizó su conocimiento del mismo, que le imposibilitó el impedirlo y/o hacerlo oportunamente del conocimiento de la autoridad competente.

Lo anterior máxime cuando conforme al artículo 9 de la ley, los elementos de la acción de extinción de dominio son: I) la existencia de un delito; II) la existencia de un bien de origen o destinación ilícita; III) el nexo causal entre los dos elementos anteriores y, IV) el conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular del bien, del destino ilícito del bien o que este es producto del delito. Por lo tanto, es imprescindible que el titular del bien, cuente con elementos idóneos y suficientes para probar que estuvo impedido para conocer el uso ilegal que se dió o estuvo dando al bien de su propiedad.

Además, deberá probar que en la tenencia, cuidado y supervisión de su propiedad se condujo con prudencia y diligencia, de lo contrario, perderá la presunción de ser propietario de buena fe en cuanto al destino del bien relacionado con el delito y podrá perder su propiedad.

De lo anterior se desprende que, en la ley, los legisladores dejaron de observar el principio general de la prueba en todas las materias, consistente en el que afirma está obligado a probar, por lo que, en todo caso, correspondería al ministerio público probar que el propietario lo es de mala fe y que sí tuvo conocimiento del delito y/o del destino que se dió a sus bienes. Sin embargo, con los presupuestos normativos expuestos en la fracción III del artículo 2 y los artículos 9 y 15 de la ley, la carga de la prueba la revirtieron al propietario demandado.

DEL USAR AL ABUSAR, POCO VA

El ministerio público especializado en extinción de dominio, podrá ejercer la acción extintiva aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal del imputado de la comisión de alguno de los delitos previstos en el artículo 22 constitucional, siempre y cuando existan fundamentos sólidos y razonables que permitan deducir la existencia de bienes sobre los cuales no se haya acreditado su legítima procedencia, en particular, aquellos que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos; así como sobre aquellos cuyo origen o destino se enmarca en las circunstancias previstas en el artículo 7 de la ley, por ejemplo: aquellos que sean de procedencia lícita utilizados para ocultar otros bienes de origen ilícito o utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo.

Para esclarecer a qué se refiere la ley con el condicionamiento a que existan fundamentos sólidos y razonables, que permitan deducir la existencia de bienes que pueden ser sujetos de la acción extintiva, habrá que atender a los actos que conforme a los artículos 16 y 190 de la ley, el ministerio público debe realizar en preparación de la acción de extinción de dominio, para lo cual deberá probar ante el juez: a) la existencia de un delito de los previstos en el artículo 22 constitucional, replicados en el 1 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio; b) que existen bienes relacionados con dicho delito, que pueden ser objeto de la acción extintiva; c) identificar los bienes, así como a los titulares de los mismos; d) acreditando que los titulares no probaron la legitima propiedad y procedencia de los bienes y e) aportar datos, elementos, indicios y pruebas con las que cuente para sustentar el ejercicio de la acción.

Los elementos señalados provendrán de la carpeta de investigación que se esté integrando con motivo de la comisión de un delito de los previstos en el artículo 22 constitucional, replicados en el 1 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en la que, conforme a lo establecido en el artículo 229 del Código Nacional de Procedimientos Penales, el ministerio público investigador habrá asegurado los bienes que hayan sido instrumento, objeto o producto del delito o que pudieran tener relación con este.

Como mencioné en la entrega anterior, alarma que en la fracción IV del artículo 7 de la Ley Nacional, se disponga que cuando no sea posible la localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión de los bienes que sean producto, instrumento u objeto material de los delitos o aquellos de procedencia lícita, que hayan sido utilizados para ocultar otros de origen ilícito o para mezclar unos con otros, el ministerio público podrá ejercer la acción de extinción de dominio, sobre bienes de origen lícito, que aunque no tengan relación con los delitos que se investigan, tengan un valor equivalente a cualquiera de los bienes indicados anteriormente.

Similar disposición existe en el artículo 249 del Código Nacional de Procedimientos Penales, solo que en ese ordinal la posibilidad aseguramiento de los bienes, solo procede en el caso de que los bienes hayan desaparecido o sean ilocalizables por causa atribuible al imputado, lo que implica que el ministerio público debe acreditar la causa atribuible al imputado. Sin embargo, en la Ley Nacional de Extinción de Dominio, se libra al investigador de esa carga probatoria y bastará con que el ministerio público manifieste que no es posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material de los bienes relacionados con el delito que se investiga, para que pueda ejercer la acción sobre otro de valor equivalente, aun cuando no tenga relación con el hecho ilícito investigado.

Esta disposición viola el cuarto párrafo del artículo 22 constitucional, que establece que la acción de extinción de dominio solo será procedente sobre bienes que se encuentren relacionados con los delitos previstos en el propio artículo; por tanto, no es legal que dicha acción se ejerza sobre bienes que no estén relacionados con los delitos constitucionalmente indicados. Consecuentemente, la fracción IV del artículo 7 de la Ley Nacional, además de violar el artículo 22 constitucional, viola las garantías de seguridad jurídica, debido proceso y el derecho humano a la propiedad privada.

AGARRE Y DESPUÉS VIRIGUA

Con el propósito de evitar que los bienes sobre los que deba ejercitarse la acción extintiva, se oculten, alteren o dilapiden, sufran menoscabo o que se realice cualquier acto traslativo de dominio, el ministerio público, incluso antes de presentar la demanda de extinción de dominio, podrá solicitar al juez especializado, dicte una medida cautelar sobre el bien o bienes de que se trate. Para el aseguramiento, el juez, podrá ordenar que se mantengan las cosas en el estado que guarden al dictarse la medida, sin prejuzgar sobre la legalidad de la situación que se mantiene, ni sobre cualquier circunstancia relativa al fondo del asunto.

Para solicitar esta medida cautelar el Ministerio Público deberá acreditar el derecho que le asiste para pedirla e identificar con precisión el o los bienes sobre los que solicita la medida, la que, por disposición expresa de la ley, en todos los casos, se presumirá necesaria.

En el aseguramiento de Bienes, se ordenará la inmovilización provisional e inmediata de fondos, activos, cuentas y demás valores e instrumentos financieros que se encuentren dentro del sistema financiero o en instituciones similares u homólogas. Entendiéndose por esta inmovilización, la prohibición temporal de realizar cualquier movimiento u operación con o en dichas cuentas, fondos, activos y/o valores.

Si la medida recayera sobre un establecimiento mercantil o una empresa o cualquier inmueble, el juez, inmediatamente notificará al Instituto de Administración de Bienes y Activos, para que el establecimiento mercantil, empresa, unidad económica o negocio asegurado sea transferido para su administración.

Toda medida cautelar deberá quedar anotada preventivamente en el registro público que corresponda, por lo que, tratándose de bienes inmuebles, el registro público de la propiedad correspondiente deberá anotar la medida cautelar con efectos de cierre de registro sobre el asiento o folio real respectivo, impidiendo así la anotación de cualquier acto sobre el inmueble.

Las medidas cautelares estarán vigentes durante cuatro meses, tiempo en el que, el ministerio público, deberá resolver el ejercicio de la acción de extinción de dominio o el archivo temporal de las actuaciones, pudiendo solicitar, por causa fundada, una prórroga por única ocasión de dos meses adicionales.

En tanto se encuentren vigentes las medidas cautelares, los bienes, no podrán ser transmitidos por ningún acto y en caso de hacerlo, el adquirente, será causahabiente del propietario del anterior demandado.

Respecto de las medidas cautelares impuestas sobre los bienes, la Suprema Corte se ha pronunciado en el sentido de que estas medidas no implican una extinción de dominio de facto, dado que no constituyen, reconocen, ni extinguen derechos, sino que simplemente tienen por objeto conservar o asegurar la permanencia de una situación fáctica concreta, para salvaguardar la integridad del motivo del litigio. Por tanto, no es un acto privativo de la propiedad, sino un acto de molestia, que no disminuye, menoscaba ni suprime definitivamente el derecho de propiedad del gobernado; sino que, sólo restringen o suspenden de forma provisional o preventiva, el ejercicio del dominio y la disposición de los bienes con el objeto de protegerlos para no afectar la finalidad e incluso existencia del procedimiento.

Consecuentemente, el combate a esta medida, no debe sustentarse en que con ella se lesiona el derecho de propiedad, sino orientarse fundamentalmente, a si tal medida se impone únicamente sobre bienes que sean instrumentos, objetos o productos del delito o que efectivamente están relacionados con el o los delitos por los que se investiga o se ejerce la acción de extinción de dominio.

MATANGA DIJO LA CHANGA

En el segundo párrafo del artículo 22 constitucional se establece que no se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia, garantía que se complementa con la consagrada en el artículo 14 constitucional que establece que nadie podrá ser privado de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho y en el artículo 17 se prohíbe que las personas puedan hacerse justicia por sí mismas.

No obstante, en los artículos 229 y 230 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio se establece que los bienes “en proceso de extinción de dominio” podrán disponerse de forma anticipada, según lo determine el Gabinete Social de la Presidencia de la República, lo que implica que podrán ser dispuestos sin que exista sentencia definitiva que extinga el dominio sobre los bienes y sin que medie orden o autorización del juez que conozca del juicio, lo cual es contrario a los artículos constitucionales antes indicados, lo que viola las garantías de debido proceso, seguridad jurídica y legalidad, pues no basta que tal facultad se encuentre establecida en una ley, sino que la disposición que en ella se contenga debe, necesariamente, ser acorde y respetar el texto constitucional.

Para evadir lo anterior, no basta que en el propio artículo 22 constitucional, se indique que en la ley respectiva se establecerán los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio y para que la autoridad lleve a cabo su disposición, dado que el sentido de esta norma no es el de eximir de la previa sentencia para poder disponer de los bienes, sino únicamente, refiere a que el procedimiento o método o bases para llevar a cabo la disposición de los bienes se establecerá en la ley reglamentaria correspondiente. Consecuentemente, la autorización legal para disponer de los bienes anticipadamente a la emisión de una sentencia que declare extinto el dominio sobre los mismos, es inconstitucional.

La violación constitucional tampoco se subsana con el hecho de que en la sentencia respectiva emitida con posterioridad a la disposición del bien, se declare la extinción de dominio sobre de este, porque en todo caso, el acto de disposición se realizó con anterioridad a la sentencia y por eso, con violación formal al texto constitucional.

Ahora bien, en el supuesto de que se declare improcedente la extinción de dominio, la violación constitucional tampoco se subsana con el hecho de que en caso de que se hubiere enajenado el bien, se entregue al afectado el valor de la adquisición de este, con sus réditos, dado que, aun cuando se compense con la entrega de numerario a su propietario, la venta o disposición anticipada del bien habrá sido en violación a las garantías constitucionales.

Además, la referida compensación no será íntegra, dado que del valor obtenido por la enajenación y de sus réditos, se descontarán los gastos de administración y enajenación, así como los erogados por la publicación de edictos durante el procedimiento, por lo que el propietario recibirá menor numerario del que en realidad corresponde al valor del bien; por tanto, si se lesiona su derecho de propiedad.

Ahora, si la disposición anticipada se realizó mediante donación o existe imposibilidad de devolverlo, se pagará al propietario el valor de avalúo al momento del aseguramiento, lo que implica que ese valor será el que tuvo por lo menos, uno o dos años atrás. Consecuentemente, recibirá menor numerario del que en realidad corresponde al valor actualizado del bien; por tanto, si se lesiona su derecho de propiedad.

Otro supuesto en el que el Instituto de Administración de Bienes y Activos, por instrucciones del Gabinete Social de la Presidencia de la República podrá vender anticipadamente los bienes, es en relación a los bienes que: representen un peligro para el medio ambiente o para la salud o que por el transcurso del tiempo puedan sufrir pérdida, merma o deterioro o que, en su caso, se pueda afectar gravemente su funcionamiento o que sean bienes consumibles, perecederos, animales o aquellos que se deprecien sustancialmente por el transcurso del tiempo o los que su administración o custodia resulten incosteables o causen perjuicios al erario.

Al respecto, el criterio judicial federal es en el sentido de que cuando el objeto del juicio es un bien consumible, o de tal naturaleza que si no se usa o administra de manera muy precisa, sufre un menoscabo en su valor o incluso puede generar peligro para la salud, el medio ambiente o puedan perderse y, que por esa razón deba disponerse de inmediato o tras un corto lapso anterior a la resolución de la sentencia, la disposición deberá hacerse en subasta pública y, aun cuando dicha disposición implica de hecho una desapropiación material del bien, esto no es así, porque si a resultas del juicio, el dueño conserva su derecho de propiedad, este podrá exigir la devolución del bien con sus frutos y accesorios o el valor del bien y una indemnización por daños y perjuicios, por lo que según los magistrados, no se afecta el derecho del dueño.

Sin embargo, como ha quedado apuntado, el valor del bien si se ve afectado al ser descontados del mismo los gastos de administración y enajenación, así como los erogados por la publicación de edictos durante el procedimiento.

APROVECHAMIENTO DE LOS BIENES

Los Bienes cuyo dominio haya sido extinto por sentencia firme en el ámbito Federal, podrán destinarse a favor de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de la Fiscalía General de la República, de los gobiernos de los estados y de los municipios, según lo determine el Gabinete Social de la Presidencia de la República, para que se destinen al servicio público, los utilicen en programas sociales o en otras políticas públicas prioritarias.

En el caso de que esos bienes se enajenen, el valor que se obtenga, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, descontando los gastos de administración, se destinará hasta donde alcance, para: a) la reparación del daño causado a las víctimas de los delitos señalados en el artículo 22 constitucional; b) al pago de los gastos de ejecución de programas sociales de prevención social del delito y programas para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia.

Sin embargo, en el caso de disposición anticipada de los bienes (durante el proceso y sin que exista sentencia ejecutoriada) que realice el Instituto de Administración de Bienes y Activos, por instrucciones del Gabinete Social de la Presidencia de la República, los bienes o el dinero obtenido por su venta, podrán ser asignados “discrecionalmente” por el Gabinete Social para programas sociales o políticas públicas prioritarias.

Considerando que, para el gobierno actual, el regalar dinero a los ninis, a Honduras, Guatemala y El Salvador son social y políticamente prioritarios y que el Gabinete Social está únicamente bajo el mando y dirección del Presidente de la República, nos podemos dar una idea, de adonde irán a parar esos recursos.

#Rematedebienes #NuevaLeydeExtincióndeDominio #JuanManuelAlejandroRamírezIbarra #extincióndedominio #Confiscacióndebienes